ΟΙ ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ ΤΗΣ ΚΡΙΣΗΣ ΣΤΟΥΣ ΔΗΜΟΣΙΟΥΣ ΥΠΑΛΛΗΛΟΥΣ

Των ΕΛΙΝΑΣ ΖΑΓΓΟΥ*, ΦΩΤΗ ΖΥΓΟΥΛΗ **

Η Ελλάδα εν έτει 2014 διανύει πλέον το έβδομο έτος του υφεσιακού οικονομικού κύκλου, γεγονός το οποίο προκαλεί δυσμενείς επιπτώσεις στο κοινωνικό, οικονομικό και πολιτικό φάσμα. Η κρίση λειτούργησε ως καταλύτης για τις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις, ειδικά για χώρες όπως η Ελλάδα, οι οποίες υπέγραψαν συμφωνίες για διεθνή και ευρωπαϊκή βοήθεια που έθεταν ως προαπαιτούμενο μια σειρά από ριζικές αλλαγές και στον τρόπο οργάνωσης και λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης.[1]

Η οικονομική κρίση κατέστησε εμφανείς τις αδυναμίες του ελληνικού πολιτικού συστήματος όσον αφορά ειδικότερα στην πελατειακή οργάνωση της δημόσιας διοίκησης [patron-client system]. Η κυριαρχία του πελατειακού συστήματος εκδηλώθηκε τα προηγούμενα έτη τόσο σε ό,τι αφορά τις προσλήψεις και τους διορισμούς στο δημόσιο, όσο και στην κρατική συμπεριφορά απέναντι στην κοινωνία και την οικονομία.[2]

Η Ελλάδα τα τελευταία 40 χρόνια στηριζόταν στην υπερβολική κατανάλωση, τον εξωτερικό και εσωτερικό δανεισμό.  Δαπάνες και κονδύλια, διοχετεύονταν πρωτίστως στην κατανάλωση, δίχως να λαμβάνονται υπ’ όψιν οι επενδύσεις, η οικονομική ανάπτυξη της χώρας και των υποδομών της, η βελτίωση της διοίκησης (απαραίτητο εργαλείο της εκτελεστικής εξουσίας) για την πρόοδο της χώρας.

[quote text_size=”small”]

Το κράτος υπερφορτώθηκε με μια στρατιά υπαλλήλων στο πλαίσιο μιας άνισης διανομής και διασποράς αρμοδιοτήτων και υποδομών με αποτέλεσμα την κατασπατάληση των δημοσίων δαπανών, των δανείων την αύξηση του δημοσίου χρέους και τη μειωμένη αποδοτικότητα του δημοσίου τομέα.

[/quote]

Η ελληνική ιδιαιτερότητα του δημόσιου τομέα έγκειται καταρχάς στο μεγάλο μέγεθος του και την υπέρογκη δημόσια δαπάνη για μισθούς, αλλά και στη χαμηλή αποδοτικότητα και στην παροχή χαμηλής ποιότητας υπηρεσιών στους πολίτες. Παρόλα αυτά, οι προσπάθειες της Ελλάδας ήδη από τα τέλη του 1990 να εισαχθεί στην Οικονομική Νομισματική Ένωση αποτυπώθηκαν σε ποσοτικούς περιορισμούς στην πολιτική απασχόλησης στο δημόσιο. Οι προσλήψεις περιορίστηκαν και σε αρκετές περιπτώσεις η αντικατάσταση του αποχωρούντος προσωπικού περιορίστηκε σε ένα προς τρία ή ένα προς πέντε (αν και αυτά τα μέτρα δεν εφαρμόστηκαν στο σύνολο του δημόσιου τομέα, εφαρμόστηκαν ανομοιογενώς και σε κάποιες περιπτώσεις σταδιακά εγκαταλείφθηκαν).[3]

Από το 2009, λόγω του Μνημονίου εφαρμόζεται ένας αυστηρός κανόνας αναπλήρωσης προσωπικού στο δημόσιο, του ένα προς πέντε. Η Μεσοπρόθεσμη Δημοσιονομική Στρατηγική της κυβέρνησης επέκτεινε αυτόν τον κανόνα για τα χρόνια 2012-2015 και τον «ισχυροποίησε» σε ένα προς δέκα το 2011.[4]

Η Ελλάδα είναι – μακράν – η χώρα μέλος του ΟΟΣΑ με το υψηλότερο ποσοστό του ενεργού ανθρώπινου δυναμικού της απασχολούμενο στις δημόσιες επιχειρήσεις κοινής ωφέλειας (12,8%, το 2008, σε σύνολο 692.000 υπαλλήλων), έτσι ώστε το μέγεθος του δημόσιου τομέα στο σύνολο του είναι ελαφρά υψηλότερο από τον μέσο όρο του ΟΟΣΑ (1.000.000 εργαζόμενοι, 22,3% του ανθρώπινου δυναμικού το 2008).[5]

Τα τελευταία χρόνια γίνεται μια προσπάθεια, ώστε να προσαρμοστούν οι μνημονιακές απαιτήσεις στα ελληνικά δεδομένα, κάτι που στην αρχή δεν λήφθηκε υπ’ όψιν από τους αρχιτέκτονες του μνημονίου. Έτσι λοιπόν ξεκίνησε μια σειρά μεταρρυθμίσεων από το Υπουργείο Διοικητικής Μεταρρύθμισης, προκειμένου να αξιολογηθούν, τόσο οι δομές όσο και το προσωπικό των Δημοσίων Υπηρεσιών, ώστε να καταργηθούν δομές, που δεν έχουν να προσφέρουν στο κοινωνικό σύνολο είτε που συνυπάρχουν με άλλες μοιραζόμενες τις ίδιες αρμοδιότητες αλλά και για να αξιολογηθεί το προσωπικό αυτών. Επίσης στα πλαίσια του μνημονίου το προσωπικό των δομών που καταργήθηκε τέθηκε στα πλαίσια της «κινητικότητας» ώστε να καλυφθούν θέσεις του Δημοσίου, που ήταν επείγουσες αλλά και για να εξασφαλιστεί το νέο καθεστώς σύμφωνα με τις μνημονιακές επιταγές.

Η οικονομική και διοικητική αναδιάρθρωση αφορά τα εξής:

Μείωση του λειτουργικού κόστους της κεντρικής κυβέρνησης κατά 200 εκ. ευρώ

Μείωση προγράμματος δημοσίων επενδύσεων κατά 400 εκ. ευρώ.

Εισαγωγή του κανόνα 1:10 για τις προσλήψεις στις δημόσιες επιχειρήσεις

Μείωση των αποδοχών του προσωπικού του δημοσίου τομέα κατά 22%

Μείωση κατά 150,000 των υπαλλήλων του δημοσίου

«Η κρίση όμως επιδείνωσε την οικονομική κατάσταση των δημοσίων υπαλλήλων με την επερχόμενη μείωση του μέσου μισθού αλλά και του αριθμού των μισθοδοτούμενων από τον κρατικό προϋπολογισμό. Ταυτόχρονα η μείωση του ύψους των αποδοχών κατέστησε μη ελκυστικό πια το δημόσιο τομέα ως προς τη διατήρηση υφιστάμενων ή την προσέλκυση νέων και ικανών στελεχών. Η ευρύτερη άλλωστε απαξίωση του ανθρώπινού δυναμικού, οδήγησε αναπόφευκτα σε πτώση του ηθικού, μείωση της παραγωγικότητας των υπαλλήλων, ενώ συχνά συνδέθηκε και με αύξηση κρουσμάτων διαφθοράς».[6]

 The unemployment rate in Greece and in the EU (2000–2012)

European Union (27 countries)            Greece

Source: [Eurostat, „Unemployment statistics‟, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Unemployment_statistics]

Ζητούμενο δεν είναι βεβαίως η συρρίκνωση του δημοσίου τομέα, ζητούμενο είναι η διαμόρφωση μιας ολιστικής στρατηγικής για τη δημόσια διοίκηση, ικανής να ανταποκριθεί στις απαιτήσεις για περισσότερα αποτελέσματα με λιγότερους πόρους [to do more with less]. H επίτευξη αυτού του σκοπού ονομάζεται στρατηγική ευκινησίας και εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από την ικανότητα της διακυβέρνησης να προσαρμόζει εγκαίρως τις πολιτικές της, να κατηγοριοποιεί σε προτεραιότητες τους στόχους, να αναδιαρθρώνει τις δομές και να ανακατανέμει συνεχώς τους πόρους της στο πλαίσιο των απαιτήσεων ενός δυναμικά μεταλλασσόμενου περιβάλλοντος. Μέσα λοιπόν από το στρατηγικό προγραμματισμό (strategic workforce planning) θα διασφαλιστεί ο στόχος της επάνδρωσης των δημοσίων οργανώσεων (μέσα από την αξιολόγηση δομών και ανθρώπων) με το σωστό αριθμό ανθρώπων, τις κατάλληλες δεξιότητες, στη σωστή θέση, στο σωστό χρόνο. Το ίδιο θα ισχύει και για την εργασία, όπου θα παρέχεται αμοιβή για εργασία ίσης αξίας από αυτή που δαπανήθηκε στα πλαίσια του performance management.

Οι προτάσεις οι οποίες έχουν αρχίσει να υλοποιούνται τα τελευταία 6 χρόνια αφορούν τα εξής: Διοίκηση μέσω στόχων – Αναστολή και περιορισμός προσλήψεων – Αξιοκρατία στη διαδικασία επιλογής και προαγωγής – Κίνητρα παραγωγικότητας – Ενίσχυση κινητικότητας – Απλουστευμένο σύστημα αμοιβών – ενιαίο μισθολόγιο – Επανασχεδιασμός των συστημάτων εκπαίδευσης των υπαλλήλων.

H δημοσιονομική κρίση αποτελεί ένα παράθυρο ευκαιρίας για την προώθηση μεταρρυθμίσεων. Η μείωση του μέσου μισθού αλλά και του αριθμού των μισθοδοτούμενων από τον κρατικό προϋπολογισμό έχει αποτελέσει τη βασική προτεραιότητα στο διάστημα των τριών τελευταίων ετών.[7] Η περικοπή των αποδοχών κατά μέσο όρο υπερβαίνει το 35%, ενώ ο αριθμός των μισθοδοτούμενων από τον κρατικό προϋπολογισμό έχει μειωθεί κατά 9,9% (76.408 άτομα) σε σχέση με το 2010.[8] Η μείωση του αριθμού των δημοσίων υπαλλήλων στην Ελλάδα δεν συνοδεύθηκε όμως από αλλαγές που αφορούν τον εκσυγχρονισμό της διαχείρισης ανθρωπίνου δυναμικού.

[quote text_size=”small”]

Η ανυπαρξία στοχοθεσίας, δεικτών μέτρησης της αποδοτικότητας και η συνέχιση του πελατειακού κράτους όσον αφορά στο διορισμό των προϊσταμένων οργανικών μονάδων στο ελληνικό δημόσιο έχει ακυρώσει στη πράξη αυτου του είδους τις αριθμητικές και ποσοτικές επεμβάσεις και δεν έχει συμβάλλει καθόλου στην ποιοτική αναβάθμιση των υπηρεσιών που προσφέρουν οι έλληνες δημόσιοι υπάλληλοι.

[/quote]

Η περίπτωση των υπαλλήλων στους ΟΤΑ

Οι πολιτικές λιτότητας που εφαρμόστηκαν για να αντιμετωπιστεί η οικονομική κρίση, δημιούργησαν πολλά προβλήματα στους ΟΤΑ, κυρίως στα έσοδα και στο προσωπικό τους (αριθμός, αμοιβές, εργασιακό καθεστώς).[9]

Στο πλαίσιο του Καλλικράτη συστάθηκαν 325 νέοι Δήμοι, των οποίων τα πληθυσμιακά, οικιστικά, διοικητικά, οικονομικά κ.λπ. μεγέθη είναι πολύ μεγάλα σε σχέση με αυτά των παλαιών δήμων και κοινοτήτων. Οι Δήμοι βρέθηκαν στη δυσάρεστη θέση να πρέπει να αντιμετωπίσουν την εκπλήρωση νέων αρμοδιοτήτων σε καθεστώς μειωμένης χρηματοδότησης από την κεντρική κυβέρνηση. Η κεντρική κυβέρνηση με αφορμή την οικονομική κρίση στην Ελλάδα επανασυγκέντρωσε τις αρμοδιότητες τοπικού χαρακτήρα με επιχείρημα την διαφάνεια, τον κεντρικό έλεγχο και την επίτευξη του περιορισμού των δημοσίων δαπανών ως μνημονιακή υποχρέωση παραμερίζοντας τόσο τον συνταγματικά κατοχυρωμένο χαρακτήρα της τοπικής αυτοδιοίκησης όσο και την εφαρμογή της ευρωπαϊκής αρχής της επικουρικότητας [subsidiarity].

Οι ΟΤΑ αντιμετωπίζουν τα τελευταία 6 έτη τα εξής προβλήματα:[10]

Α)Μία πρωτοφανή περικοπή των κρατικών επιχορηγήσεων, που φθάνει το 60%. Β)Τις περιορισμένες δυνατότητες του ΕΣΠΑ, να συμβάλει στην προώθηση των τοπικών επενδύσεων και στην αναβάθμιση των υποδομών. Γ)Τις αυξημένες ανάγκες σε πόρους, προσωπικό και υποστήριξη που συνεπάγεται η υλοποίηση της μεταρρύθμισης του «Καλλικράτη». Δ)Το αυξημένο διαχειριστικό κόστος που επιβάλουν οι νέοι δημοσιονομικοί κανόνες και διαδικασίες και οι νέες δομές οικονομικού ελέγχου που έχουν θεσπιστεί (Παρατηρητήριο Οικονομικής Αυτοτέλειας των ΟΤΑ).

Στο παραπάνω σχήμα αποτυπώνεται η συνεχής μείωση των ΚΑΠ στους ΟΤΑ για τις λειτουργικές δαπάνες.

Το αποτέλεσμα των παραπάνω προβλημάτων για το προσωπικό των ΟΤΑ είναι : α) Η εισαγωγή υποβαθμισμένων εργασιακών σχέσεων (μερική απασχόληση, «συμβασιούχοι» διαφόρων ειδών, πρακτική άσκηση) β) Η συνεχής επιδείνωση των υπαρχουσών εργασιακών σχέσεων, με πρόσχημα είτε την αύξηση της παραγωγικότητας είτε την εξυγίανση του δημόσιου τομέα π.χ. αύξηση ωραρίου εργασίας, νέο μισθολόγιο – βαθμολόγιο, νέο πειθαρχικό δίκαιο γ) Η μείωση του μεριδίου της εργασίας στο Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν δ) Η μείωση του μεριδίου του δημόσιου τομέα στο Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν ενδεχομένως για να δημιουργηθούν νέες αγορές για τον ιδιωτικό τομέα.[11]

Λόγω της οικονομικής κρίσης παρουσιάστηκαν φαινόμενα απορρύθμισης και αποδιάρθρωσης του κοινωνικού κράτους ο ρόλος του οποίου είναι κρίσιμος για τη διατήρηση της κοινωνικής συνοχής. Ο ρόλος του κοινωνικού κράτους γινόταν αντιληπτός περισσότερο στη δράση των ΟΤΑ η οποία είναι από μόνη της πιο κοντά στο πολίτη. Η κατάργηση ή και συρρίκνωση υπηρεσιών συνέτειναν  ώστε να μειωθούν κατά 13,8% οι πόροι που κατευθύνονται στην κοινωνική προστασία που σήμερα αντιστοιχούν μόλις στο 11,1% των δαπανών των ΟΤΑ έναντι του αντίστοιχου18,7% που ισχύει στην Ευρώπη των 27.[12]

Το άμεσο αποτέλεσμα ήταν σταδιακά να αποσυρθούν οι Δήμοι από δραστηριότητες που δεν μπορούν πλέον να χρηματοδοτήσουν π.χ. Βοήθεια στο σπίτι, Κ.Δ.Α.Π., αθλητικά και πολιτιστικά προγράμματα, με προφανείς δυσμενείς επιπτώσεις στις τοπικές κοινωνίες. Εναλλακτικά μερικοί από αυτούς έχουν μειώσει την ποσότητα των παρεχομένων υπηρεσιών ή έχουν υποβαθμίσει την ποιότητα τους.[13]

Η επίδραση της μείωσης των αποδοχών των δημοσίων υπαλλήλων στην ελληνική οικονομία στην ελληνική οικονομία περιγράφεται στην έκθεση του ΟΟΣΑ με τίτλο: Fairly Sharing the Social Impact of the Crisis in Greece 2014[14] όπου φαίνεται καθαρά ότι οι αποδοχές των δημοσίων υπαλλήλων ήταν μέχρι το 2010 ασυγκρίτως μεγαλύτερες από αυτές των συναδέλφων τους στον ιδιωτικό τομέα συντελώντας με τον τρόπο αυτό στην ανισότητα μεταξύ των εργαζομένων.  Πρέπει να ληφθεί υπ΄οψιν όμως ότι οι μισθοί των δημοσίων υπαλλήλων διοχετεύονταν ως επί το πλείστον στην κατανάλωση και στην αναθέρμανση της αγοράς. Για το λόγο αυτό η μείωση των μισθών των δημοσίων υπαλλήλων επηρέασε τόσο την αντίστοιχη μείωση των μισθών του ιδιωτικού τομέα όσο και γενικότερα την οικονομική ανάπτυξη.

Προτάσεις

Η εν εξελίξει κρίση ανέδειξε με δραματικό τρόπο όλα τα δομικά ελλείμματα που χαρακτηρίζουν την ελληνική δημόσια διοίκηση. Το σύστημα λήψης αποφάσεων, οι δομές εφαρμογής και παρακολούθησης των πολιτικών καθώς και οι δομές ελέγχου και εποπτείας παρουσιάζουν σημαντικά προβλήματα οι οποίες λόγω του συστημικού τους χαρακτήρα, δύνανται να θεωρηθούν και «πάγιες αδυναμίες» του όλου πλαισίου οργάνωσης και λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης.[15] Προβλήματα όπως η ανεπαρκής αξιοποίηση και ανορθολογική κατανομή ανθρώπινου δυναμικού, η απουσία σύγχρονων  μεθόδων, τεχνικών και εργαλείων διοίκησης και η έλλειψη συντονισμού οδήγησαν στη σημερινή νοσηρή κατάσταση.

Το πρόβλημα πλέον του ελληνικού Δημόσιου Τομέα ούτε προσδιορίζεται, ούτε προκύπτει μόνον από το μέγεθος του για να μπορεί να λυθεί μόνο μέσω μιας μείωσης προσωπικού ή των αποδοχών αυτού του προσωπικού. Ζητούμενο σήμερα επιπλέον αποτελεί η αναβάθμιση της ποιότητας των παρεχόμενων υπηρεσιών σε πολίτες και επιχειρήσεις[16] μέσω μιας ορθολογικής αναδιάρθρωσης των δομών του. Τα διοικητικά βάρη από τη λειτουργία της ελληνικής δημόσιας γραφειοκρατίας επηρεάζουν περισσότερο την οικονομική ανάπτυξη από ότι η μείωση των αποδοχών των ελλήνων δημοσίων υπαλλήλων.

Βιβλιογραφία

Μακρυδημήτρης Αντ. (2012), Οι μεταρρυθμίσεις στη δημόσια διοίκηση, εισήγηση στο πλαίσιο του Εκπαιδευτικού Προγράμματος Ερευνητών στην Εξωτερική και Ευρωπαϊκή Πολιτική – Ευρωπαϊκή Διακυβέρνηση, Ευρωπαϊκό Κέντρο Αριστείας Jean Monnet, 11.6.2012

Μακρυδημήτρης  Αντ. (2011), Πώς η δημόσια διοίκηση της χώρας έφτασε ως εδώ, Μέρος Α΄ και Β΄, εφημερίδα «Η ΚΑΘΗΜΕΡΙΝΗ», 9 και 16/10/2011

OECD (2012), Economic Policy Reforms 2012 – Going for growth, Greece-country note, February 2012.

Καρκατσούλης Π. (2012), Η διοικητική μεταρρύθμιση είναι αναγκαία και εφικτή!, Εισήγηση στην ανοιχτή συζήτηση με θέμα «Ελλάδα: Μεταρρυθμίσεις, Ρήξεις, Τομές» που οργάνωσαν το ΕΛΙΑΜΕΠ, το ΙΟΒΕ, η Kantor, η Κίνηση Πολιτών και η Διεθνής Διαφάνεια, Αθήνα, 3 Απριλίου 2012

OECD (2011), Greece: Review of the Central Administration, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing,

Υπουργείο Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, Λευκή Βίβλος για τη Διακυβέρνηση 2010

OECD, (2012a) Public Sector Compensation in times of austerity, OECD Publishing, Paris

OECD (2012c), Greece: Review of the Central Administration (Greek version): OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, http://dx.doi.org/10.1787/9789264179158-el

OECD, 2012d, Developing Human Resource Management Strategies to Support Strategic Agility in the Public Sector

«Κρίση και Μεταρρυθμίσεις στη δημόσια διοίκηση»  Ανθή Καραγιάννη, 2012 Ευρωπαϊκό Κέντρο Αριστείας

«Μια νέα στρατηγική για τη διαχείριση των ανθρώπινων πόρων της δημόσιας διοίκησης» Π. Κατσιμάρδου Κ. Μπούα  ΙΝΕΡΠ 2012

«Τοπική Αυτοδιοίκηση: Οικονομική Κατάσταση των Δήμων, Εκχώρηση των αρμοδιοτήτων, επιπτώσεις στο ανθρώπινο δυναμικό των Δήμων» Κοινωνικό Πολύκεντρο ΑΔΕΔΥ 2014

Επιπτώσεις των περιοριστικών πολιτικών στις δημόσιες υπηρεσίες Αθήνα 2013 Κοινωνικό Πολύκεντρο ΑΔΕΔΥ

Π. Μαΐστρου «Η Δημόσια Διοίκηση 2014-2020» Άρθρο 18/05/2014 http://www.metarithmisi.gr/el/readText.asp?textID=30818&sw=1440

Ανεπίσημη Μετάφραση της Έκθεσης του ΟΟΣΑ για την ελληνική Κεντρική Διοίκηση (2011) από την Ένωση Αποφοίτων των Εθνικών Σχολών Δημόσιας Διοίκησης και Τοπικής Αυτοδιοίκησης

Υπουργείο Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλ. Διακυβέρνησης: Εθνική Στρατηγική για τη Διοικητική Μεταρρύθμιση 2014-2016

ΚΑΤΕΒΑΣΤΕ ΤΟ APP